지역발전 패러다임 전환이 필요하다 <중> 로컬 거버넌스 중요, 관건은 실행력
외부 의존하면 지속가능한 자립도시 요원
우리나라는 10대 산업 수출비중 중 제조업이 87%에 이르고, 그 항목과 수치의 변화가 수년 동안 거의 없는 상황이 계속되고 있다. 자본이 없어 수출 주력 상품에 매달리면서 제조업에 집중할 수밖에 없었던 과거, 우리 경제 성장의 견인차였던 제조업은 중국과 동남아 등에 밀리면서 설 자리가 점점 좁아지고 있다.
전문가들은 고부가가치를 창출하는 자체 소프트웨어 부족과 외부 의존적인 핵심기술의 부재를 원인으로 꼽고 있다. 결과물 생산에만 치중하다 보니 이를 창안하고 기획하고, 응용하는 기술 분야는 매우 취약해졌다는 것이다.
이는 도시에도 그대로 적용된다. 대부분의 국내 도시들은 산업화 시대의 도시개발 모델을 버리지 못하고 있다. 내부 자생력을 키우기 보다는 외부의 힘에 의존해 지역을 발전시키려는 경향이 여전하다. 양적 성장에서 질적 성장으로, 외적 성장에서 내적 성장으로 도시 발전의 방향을 바꾸고, 내실을 다지는 정책적 고민이 요구된다.
최근만 해도 올해 관광객 1300만명 방문과 대규모 투자협약 유치를 놓고 시와 시의회의 시각이 엇갈리고 있다.
주철현 시장은 지난 27일 발표한 송년사에서 “올해 높아진 도시브랜드 가치와 잘 갖춰진 SOC를 바탕으로 관광객 1300만명 돌파라는 새로운 지평을 열어 여수가 국내 최고의 해양관광도시로 거듭나게 됐다”고 자평했다. 그러면서 “올해 ‘국제 해양관광의 중심, 여수’ 실현을 위해 도시비전을 구체화하고, 차근차근 실천한 결과 적지 않은 성과(實)를 거뒀다”고 밝혔다.
시는 1300만명 대해 한국관광문화연구원의 주요관광지점 입장객 통계자료를 근거한 것으로 42개에 이르는 주요 관광지 입장을 합산한 수치라고 밝혔다. 하지만 여수를 찾은 관광객이 최소 2~3개 관광지를 들른다는 점을 감안하면 이 같은 수치는 객관성이 떨어진다는 시각이 많다. 연구원도 해당 통계를 지자체의 관광객 총량으로 발표하는 것을 지양할 것을 안내한 바 있다.
박정채 여수시의장은 지난 22일 제165회 정례회 폐회사에서 “시민이 걱정하고 고민하는 인구 감소와 일자리 문제, 지역경제 활성화가 크게 개선되지 않고 있다”며 “구호만 요란할 뿐 효과는 미미했다”고 쓴 소리를 했다.
박 의장은 “시는 문광부의 통계지침을 적용, 2012년부터 1000만, 올해는 1300만 관광객 방문 도시라면서 크게 홍보를 하고 있지만 실질적으로 우리시를 찾는 외래 관광객이 얼마인지 냉철하게 판단해야 한다”고 지적했다. 그러면서 “실질적인 것과 다른 데이터를 기반으로 시의 정책을 수립하다보면 나중 정책 집행에 큰 오류가 생길 것이다”고 우려했다.
박 의장은 “사전에 객관적이고 냉철한 분석을 통해 양적인 팽창이 아닌, 지속가능한 관광의 도시가 돼 질적으로도 실리를 챙기는 관광정책으로 전환해야 한다”고 강조했다.
시의회는 또 최근 행정사무감사에서 “시가 투자유치 후 지역경제에 미치는 영향, 지역민 채용실적 분석 등 사후관리가 이뤄지지 않고 있고 유치실적 홍보에만 치중하고 있다”며 “협약 시 지역민 채용 일정비율 의무화, 채용실적 파악 등 적극적인 행정”을 요구했다.
투자유치 협약체결 실적에 비해 실적위주의 무분별한 투자유치와 협약체결 후 적극적인 약속이행 촉구 등 사후관리가 소홀해 착공까지 장시간이 걸리고 보류나 중도포기 건이 많아 실제 직접투자 실적은 미흡하다고 지적했다.
이에 대해 시는 “28건(7971억)의 협약 중 현재 24건이 착공했거나 인허가 과정을 밟고 있으며 사업 추진과정에서 수시로 애로사항을 청취하고 있다”며 “채용실적 등은 추후 이 과정에서 주문할 예정이다”고 반박하고 있다.
주 시장은 22일 저녁 의원들이 가진 ‘송년의 밤’ 행사에 참석해 “비판만 하지 말고 대안을 제시하라”며 불만을 드러낸 것으로 전해졌다.
중앙 주도·외부 의존적 발전전략으론 도시 경쟁력 없어
지역 발전 동력 외부에서 찾지 말고 지역 내에서 찾아야
이제는 다양한 상상력이 바탕이 된 구체적인 로드맵이 필요하다는 지적이다. 더 이상 산업화 시대의 도시개발, 국가 교부금이나 외지 자본 등 외부에 의존하는 지역 경제 활성화, 내부 자생력이 없는 틀에 박힌 발전 전략으로는 도시 경쟁력을 가질 수 없다는 것이다.
경성대 강동진 도시공학과 교수는 <국제신문> 칼럼에서 도시의 유형으로 ‘파산도시’와 ‘쇠퇴도시’를 언급했는데 이를 곰곰이 생각해 볼 필요가 있다.
‘파산 도시’의 단골 사례로 거론되는 미국 디트로이트와 일본 유바리. 한때 자동차 도시로 위용을 자랑하던 디트로이트는 산업구조 변화에 대한 둔감이, 유바리는 석탄산업 쇠퇴에 관광산업 관련 시의 과잉투자가 파산의 주원인이었다며 두 도시 모두 ‘변화를 잘못 다룬 결과’라고 지적했다.
‘쇠퇴 도시’로는 수십 년간 제조업에 치중했던 영국, 스페인, 독일 등을 예로 들며 최근 이들 나라의 쇠퇴 도시들이 재생도시로 높은 주가를 올리고 있는데 쇠퇴가 자각과 반성을 가져왔고 재도전의 기회를 제공했다고 봤다. 해결책은 모두 달랐지만, ‘기존 산업구조에 의존한 신산업으로의 전환’이라는 공통점을 가지고 있다고 분석했다. 신산업의 발굴과 체질 개선의 과정에서 눈앞의 이익과 쉬운 변화보다는 지역가치와 융합정신에 무게중심을 두면서 위기를 극복하고 있다는 것이다. 여기서 주목해야 할 점은 모든 고민은 내부에서 시작됐고, 이를 주도한 주체는 결국 ‘사람’이라는 것이다.
도시 발전의 방향은 전적으로 지역민 스스로의 지혜에서 도출돼야 긴 자생력을 가질 수 있다. 한 도시가 가지고 있는 내재적 강점은 지역민이 제일 잘 알고, 이를 잘 발전시켜야만 지속 가능한 경쟁력을 가지기 때문이다. 그리고 얼마나 좋은 사업을 발굴해 지속가능한 발전으로 이어나가느냐에 달려 있다. 이 역량이 ‘내발적 발전’의 동력이 되고 결국 도시의 능력이 된다.
특히 이 모든 동력에는 ‘예산’이 수반된다. 그런데 지자체에서 콘텐츠가 좋은 대형 사업을 추진하려해도 중앙정부에서 국비나 교부세를 받지 못하면 자체 재원으로 추진할 수 있는 사업이 거의 전무한 형편이다. 중앙정부가 지방을 통제하는 수단으로 ‘예산’을 무기로 삼고 있는 한 매년 하반기면 예산을 확보한답시고 서울로 분주히 오르내리는 시시포스와 같은 상황이 계속될 수밖에 없다.
또한, 시장과 지역 국회의원에 대한 평가가 단지 중앙 예산을 얼마나 더 따오는지에 한정된다면 중앙 의존이라는 쳇바퀴에서 영원히 벗어나지 못할뿐더러 도시의 자율성과 유연성 확보는 요원해진다.
더욱이 국내·외적으로 어려운 여건에서는 중앙정부나 외래 자본에 의존해서는 결코 지역의 문제를 해결하기 어렵다. 중앙 주도와 외부 의존적인 발전전략은 불균형 경제성장과 지역의 공동화를 초래해 지역 갈등, 도시재생 등 사회적인 비용을 추가로 발생시키고 있다. 쳇바퀴 돌 듯 악순환이 계속되는 구조다.
따라서 국가 교부금이나 외지 자본 등 외부에 의존하는 도시는 지속가능한 자립경제를 실현할 수 없다. 이제는 외래형 지역개발로부터 내발적 지역발전으로 패러다임을 바꾸는 근본적인 변화와 발상의 전환이 요구된다. 지역 발전의 동력을 더는 외부에서 찾지 말고, 지역 내에서 찾는 방안을 모색해야 한다는 것이다. 이를 위해서는 지자체, 기업, 대학, 경제·시민사회단체 등이 서로 협력하는 실질적인 로컬 거버넌스(governance)가 중요하다. 물론 관건은 실행력이다.