여수시민협이 2014년 7월 출범한 제6대 여수시의회 의원들의 2년 간 의정활동을 조사한 결과 의원 1인당 평균 조례 대표발의(일부 개정 조례 7건 포함) 건수가 1건에 그쳤다. 26명 의원 중 조례를 한 번도 대표발의하지 않은 의원이 절반이 넘는 14명으로 나타났다.

의정활동에 소홀했다는 비판이 제기되고 있는 가운데 의원 발의 조례가 정책화 되면서 정상적으로 추진되고 있는지에 대한 정확한 분석과 평가가 이뤄지도록 제도 개선이 필요하다는 지적이다.

통과된 조례의 추진 성과를 판단하는 기준이 ‘집행이 정상적으로 이뤄지고 있느냐’를 평가하는 것보다 조례에 대한 세밀한 분석이나 어떤 기준이 없이 조례 건수나 조례에 명시된 수립 계획 자체만으로는 실효성 있는 조례라고 볼 수 없기 때문이다.

이에 조례에 포함된 기본계획 수립 여부, 위원회 구성 여부는 물론이고 예산확보, 조례의 미흡한 점 개선이나 실효 가능성을 높이기 위해 조례 내용의 정책효과 및 성과관리 영향 분석 등을 하기 위한 정기적인 점검과 함께 사후 평가까지 요구된다.

또, 의원 발의 조례 검증 시스템이 부재하다는 지적도 나온다. 제정된 조례가 제대로 시민 삶에 영향을 미치고 있는지 평가하고 분석하는 시스템 정착이 필요하다는 것이다. 평가 시스템이 없는 상태에서 예산만 찔끔 반영됐다고 해서 조례가 정상적으로 추진되고 있다고 볼 수 없다. 발의한 조례가 실효성 없이 사장 될 수 있기 때문이다.

개선이 필요한 미흡한 조례를 일부 개정을 통해 보완하거나 조례 제정에 앞서 의견 수렴을 위한 토론회를 갖는 등 과거와는 달리 제정 단계에서부터 꼼꼼해졌다고는 하지만 사후 점검과 평가 시스템은 여전히 미흡한 수준이라는 지적이다.

이에 따라 의원 발의 조례가 효력을 발휘하기 위해서는 정책화 되고 있는지에 대한 사후 평가가 필요하고, 평가 시스템으로 조례가 제대로 시행되기 위한 제도화 작업이 필요하다는 지적이다. 조례를 객관적으로 분석해 내고 조례의 실행률을 높이기 위한 조례, 미흡한 것은 조례를 제정한 의원이나 시 관련 부서에 전달하고 평가에 반영하도록 하는 등의 조례를 말한다. 실질적으로 조례라고 하는 것은 조례 제정에 의미가 있는 것이 아니라 정책으로 실행되는데 최종 목표가 있기 때문이다.

구체적인 평가 기준과 방법 등에 대해서는 법제처 및 경기도의회에서 발의한 ‘경기도 자치법규 입법 영향분석 조례’를 벤치마킹해 여수시에 적합한 조례·평가 분석 기준을 만들 필요가 있다.

‘경기도 자치법규 입법 영향분석 조례’는 조례제정이 급증하는 현실에서 제정 전후 조례에 대한 객관적인 입법영향분석을 규정한 전국 최초의 사전·사후 입법영향분석 조례이다. 사전 입법 영향분석을 통해 조례안의 쟁점 및 파급효과 등을 분석해 조례안 심사 시 합리적인 의사결정을 지원하고 있다. 사후 입법 영향분석을 통해 실효성, 기여도, 개선점 등을 분석해 자체적으로 정비할 수 있도록 했다. 이 조례는 지난해 2월 ‘제11회 한국지방자치학회 우수조례’ 시상식에서 단체부문 대상을 수상했다.

여수시의회 전창곤 의원은 “발의된 조례가 실질적으로 활용 되는지, 그 분야에 변화가 있는지, 또 정책적으로 반영되고 있는지 세심하게 사후 조례 관리와 평가들이 필요하다”고 말했다. 전 의원은 이어 “외부 평가도 필요 하지만 조례를 발의한 의원 스스로가 어떻게 시행되고 있는지 평가해 부진하면 집행부에 그 조례의 취지에 맞게 제도 개선을 요구할 필요도 있다”고 덧붙였다. 그러면서 “다양한 의견을 충분히 수렴해 조례 제정에 나서겠다”고 밝혔다.

특히, 의원 발의 조례는 집행부에서 발의하는 조례와는 달리 사회복지 패러다임의 변화라든가, 여러 가지 변화 속에서 일어나는 내용들에 대한 대책을 담기 위한 조례가 많기 때문에 좀 더 신중할 필요가 있다. 앞선 의욕은 조례 남발로 이어질 수 있기 때문이다.

물론 활발한 의정활동의 결과로 의원 발의 조례 제정이 많아지는 것은 긍정적인 일이다. 하지만 대부분의 조례들이 예산과 연결돼 있는 만큼 정말 필요하지 않는 조례는 지양할 필요가 있다. 조례가 발의되기까지 사전에 시 예산부서와 보이지 않는 협조가 요구된다. 조례를 발의해서 통과시키는 것이 중요한 것이 아니라 그 조례가 효력을 발휘할 수 있도록 하는 것이 중요하기 때문이다.

조례가 정작 제정됐어도 구체적인 계획이나 재원조달 방법이 없어 기본계획 수립을 미적거리는 조례도 실제 있다. 그리고 조례를 발의하기에 앞서 비용 추계가 이뤄지지 않아 재정의 효율성을 떨어뜨리는 사례도 있는 만큼 현실성 없는 조례의 경우 시 집행부도 과감하게 추진할 수 없다는 의견을 전달해 조례가 남발되지 않도록 해야 한다.

제6대 전반기 여수시의원들의 의정활동이 낙제점 수준이라는 평가를 받고 있는 가운데 조례에 대한 사후 관리와 함께 단순히 조례발의, 시정 질의, 5분 자유발언 등의 건수로 의원을 평가하는 현재의 평가 방법에도 근본적인 변화가 필요하다는 지적도 있다. 시의회 의정활동 평가에 대한 조례를 만들어 제도화할 필요가 있다는 것이다. 이를 위해 시민단체 등과 종합적으로 가이드라인을 만들어 평가하고 분석하는 작업을 정례화 하는 것도 가능하다.

한편, 제5대 여수시의회 시정발전 연구회는 2012년 ‘여수시 조례 실태파악 및 재정비 연구모임’ 활동을 통해 조례를 정비 한 적이 있다.