도시는 복잡다단한 욕망이 뒤엉킨 곳입니다. 그 과정에서 다양한 문제에 맞닥뜨리게 됩니다. 대개의 문제는 공감대 형성을 통한 사회적 합의 과정을 무시하거나 협치를 소홀히 한데서 생깁니다. 중요한 것은 ‘어떠한 문제를 해결하는 과정’입니다. ‘무엇이 문제인지’ 원인을 명확하게 찾아내 ‘어떻게 해결할 것인가’에 집중하는 것입니다.

<동부매일신문>은 연속기획 보도를 통해 우리 지역의 다양한 문제를 짚어보고 함께 풀어나가야 할 과제는 무엇인지, 우리 도시가 가야 할 방향을 고민해 보고자 합니다. 피상적인 접근은 지양하고 현상의 구조적이고 근원적인 문제를 해결하기 위한 다양한 의견 제시, 대안과 해법 모색에 중점을 두려고 합니다. 시발점은 지난 2016년 미국 대선에서 진보 진영의 아이콘으로 떠올랐던 버니 샌더스가 던진 질문이었습니다. “우리의 도시는 누구를 위해 바뀌고 있는가?” -편집자 주-

▲ 지난해 5월 웅천 주민들이 초고층 생활형 숙박시설 건립을 반대하는 피켓을 들고 있다. (사진=마재일 기자)

새로운 택지지구는 만들어지는 데 왜 모두가 공감하고 만족하는 개발 사례는 나오지 않는 것일까. 본질적인 문제를 놓치고 있는 것은 아닐까. 도시개발 주체나 기획자들은 끊임없이 물어야 한다. 특히 ‘공영개발을 왜 하는가’에 대한 질문에 근본적인 고민을 해야 한다.

도시는 급격한 변화를 겪으면서 광폭 성장을 했지만, 동시에 위기에 직면해 있습니다. 도시 안에서도 신도심과 구도심 간 불평등은 심화하고 있고, 개발과 경쟁에 떠밀려 삶의 질 또한 격차가 커지는 상황입니다. 여수도 예외는 아닙니다. 2012여수세계박람회 개최 이후 도시기반과 관광 활성화 등으로 급성장하면서 긍정적인 면 못지않게 부정적인 면도 드러나고 있습니다.

특히 그동안의 도시개발은 과정에서 시민사회가 배제되고 관 주도의 일방적인 방식으로 추진되면서 애초의 마스터플랜을 변경해 민간업자의 개발이익을 우선하는 전형적인 상업형 개발로 퇴행하곤 했습니다. 또한, 도시계획·건축 분야의 전문가들이 은밀히 공모해서 민·관 유착을 방조하거나 묵인함으로써 민간 개발업자의 탐욕이 도시개발의 공익성을 훼손시키는 토건주의적 개발도 적지 않았습니다.

이제는 공공성의 위기가 누적되고 심화하면서 도시 공공성을 둘러싸고 새로운 정책과 시정철학이 요구되는 시대로 가고 있습니다. 생존과 경쟁이 생명체의 기본 목표라고 설정한 다위니즘(Darwinism 강자의 약자 지배 논리, 적자생존)에 대한 고찰이 필요한 때입니다. 이제는 도시개발도 공감적 감수성을 최대한 확보하는 노력이 요구됩니다. 도시개발의 구조적인 전환이 필요하다는 것입니다. 그러나 여전히 과거의 개발방식에서 벗어나지 못하는 모습입니다.

제러미 리프킨은 <공감의 시대>에서 21세기는 공감적 감수성이 사회 운영의 결정적 요소가 되는 공감 시대라고 했습니다. 공감 시대에 포용 도시로 나아가기 위해서는 도시 전반에 공감적 감수성을 기반으로 한 새로운 패러다임을 확립하고 공감 도시를 위한 정책운영원리를 확립해야 한다고 했습니다. 관 주도, 형식적인 주민 참여, 실질적으로 주민 삶의 질 개선과는 거리가 먼 사업은 최대한 지양하고 도시 공동체 회복, 시민사회와 지역사회 발전 등을 함께 기획하고 모색할 때라는 것입니다.
 

▲ 소제지구 전경. (사진=동부매일신문)

시, 1834억 들여 2023년까지 소제지구 택지개발사업 추진

소제지구는 지난 1974년 여수국가산단 배후단지로 지정·고시됐지만, 개발은 번번이 미뤄졌고 민간투자 방식도 중간에 무산되면서 택지개발이 이뤄지지 못했다. 그동안 주민들은 건물 신축은커녕 증축이나 개축도 함부로 할 수 없어 큰 불편을 겪었다. 주민들의 불만이 커지자 여수시는 지난 2016년부터 소제지구의 공영개발 절차를 본격적으로 추진했지만, 일부 주민들은 직접 택지개발사업을 할 수 있게 해달라며 여수시를 상대로 행정소송을 제기했다. 40년 넘게 재산권을 침해당하고 있지만, 수용방식에 따른 손에 쥐게 될 보상비는 실거래가에도 못 미칠 것이라는 우려 때문이었다. 시는 지난 5월 일부 토지소유자들이 제기한 ‘도시개발 사업지구 지정 등 취소 소송’에 대해 대법원이 기각 판결을 내려 현재 보상이 진행 중으로, 내년 초 토목공사에 착수할 계획이다.

여수시가 시 홈페이지에 공개한 자료에 따르면 복합 주거 기능을 겸비한 자연 친화적인 신시가지 개발, 국가산단 확장, 관광시설 등 각종 개발 사업에 따른 이주민 주거단지 조성을 위해 소제지구를 개발한다고 밝혔다. 면적은 41만8000㎡, 계획인구는 3193세대 7985명이다. 개발방식은 시가 직접 개발하는 공영개발이다. 사업비는 1834억 원(보상비 1300억, 공사비 410억, 기타 124억)이며, 사업 기간은 2023년까지다.

3193세대 중 아파트가 6개 단지 2906세대이다. 140m²(약 42평), 110m²(약 33평), 85m²(약 25평) 754세대, 나머지 2152세대는 110m², 85m²이다. 아파트 층수는 7~25층이다. 일각에서는 웅천·죽림·만흥지구에 이어 소제지구에도 3000세대 가까운 아파트가 들어서면서 인구는 감소하는데 주택 공실률은 늘고 아파트만 늘어나는 주택 정책에 대한 고민이 부족한 것 아니냐는 목소리가 나온다. 앞으로 지역에서 추진되는 택지개발사업은 특혜 의혹과 도시계획 실패, 집값 상승 견인 등 각종 논란에 휩싸인 웅천지구 택지개발사업을 반면 삼아야 한다는 지적이다.
 

▲ 소제마을 입구 표지석. (사진=마재일 기자)

웅천택지개발, 민간업자만 배 불려·특혜 비판 꾸준…도시계획 실패 반성·책임 없어

각종 의혹으로 감사원과 전남도 등의 감사는 물론 시의회 특위 활동까지 웅천지구 택지개발사업은 논란의 연속이었다. 공영개발로 시작한 웅천지구 택지개발사업은 개발 과정에서 민간업자를 끌어들이면서 민간 개발업자 배만 불렸고, 무원칙한 도시계획으로 누더기라는 비판이 꾸준하게 제기된다. ‘저렴한 택지공급’ 목적의 공영개발과는 애당초 거리가 먼 사업이 됐다.

전체 면적 272만㎡ 가운데 75%가 민간 개발방식으로 추진되면서, 잦은 지구단위계획 변경과
개발업체의 중도금 납기 유예 등의 특혜 문제가 불거졌다. 업자는 이익을, 시민은 비싼 아파트를 구매할 수밖에 없는 결과를 초래했다는 것이다. 더욱이 개발이 완료된 이후에는 분양대금 정산을 둘러싼 법적 분쟁까지 이어지고 있다. 애초 계획했던 복합단지개발 사업이 단순한 택지개발로 전락한 채 민간업자만 배 불렸고 온갖 특혜 의혹을 받았다.

신도심이라는 웅천지구 택지개발사업은 여러 문제점과 한계를 드러냈다. 몇 가지만 예를 들면 도시계획이 변경되면서 학교 동선을 고려하지 않은 고층아파트가 들어서니 수십억 원을 들여 육교를 추가로 설치한다. 도보로 도서관, 주차장 등의 공공시설 등을 가기에는 불편하고 보행자보다는 자동차가 편한 구조다. 결국, 본래 취지는 온데간데없이 사라진 무분별한 개발의 반복 속에서 살아갈 수밖에 없는 정책적 실수를 되풀이하고 있다. 도시계획 실패에 대한 반성과 책임도 없이 슬그머니 넘어가서는 안 된다. 여문·웅천지구 등 그동안 여수에서 했던 택지개발의 문제점을 파악해 새로운 택지개발 사업에서는 단점을 최대한 보완할 수 있어야 한다. 여수시가 미래 도시개발사업은 어떻게 변화하는지 연구해 신도심에 적극적으로 반영할 필요가 있다.

 

▲ 웅천 이순신공원에서 바라본 주변 모습. (사진=마재일 기자)     ▲ 웅천 이순신공원 인근 모습. (사진=마재일 기자)

공영개발 이익, 시민에게 돌아가는 장치 필요

관광도시로 급부상하면서 여수는 ‘오늘이 가장 싸다’라는 말이 나올 정도로 집값이 가파르게 오른다는 시민의 볼멘소리가 적지 않다. 투기수요가 겹치면서 시민 부담이 커지는 주택가격이 형성돼 서민 부담은 물론 지역 간 격차도 커지는 상황이다.

여수에서는 웅천지구에 이어 죽림·만흥·소제지구 등의 택지개발이 추진되고 있다. 향후 율촌 택지개발사업 추진 가능성도 있다. 시는 소제·죽림·만흥 택지개발사업 추이와 시 인구 동향 및 주택수급 상황 등을 고려해 율촌 택지개발 사업시행을 검토한다는 계획이지만, 신규 택지조성을 통한 정주 여건 개선과 인구는 주는데 신도심은 늘어나는 것에 대한 기대와 우려의 시각이 함께 존재하는 것도 사실이다. 소제지구의 경우 주택공급 외 개발 효과나 특색이 없는 택지지구로 공영개발의 취지를 최대한 살리지 못한다는 지적과 함께 현재 여수시 인구 대비 아파트 공급량이 포화 상태로 결국 투기를 초래할 것이라는 우려도 나온다.

소제지구는 공동택지 공급의 경우 ‘민간개발업자’에게 땅을 매각한다. 개발업자에게 제공되는 공동택지는 부가가치를 높여 주는 사실상 ‘아파트 사업권’이나 다름없다. 강제수용해 확보한 토지를 개발업자 배만 불리는 분양 방식이라는 우려를 사고 있다. 총사업비 1834억 원 중 보상비가 1300억 원, 공사비 410억 원, 기타 124억 원이다. 결국, 사업비 마련을 위해 용지를 비싸게 매매할 수밖에 없는데 그러면 공동 주택과 상업용지 또한 비싸게 분양할 가능성이 크다. 그동안 공영개발이 민간회사의 이익금을 담보해주는 명분으로 사용되고 있다는 비판이 적지 않았다는 점에서 개인 토지주나 기존 거주자들의 희생을 담보로 지자체와 민간회사만 배 불리는 공영개발이 돼서는 안 된다는 지적이다.

 

▲ 지난해 8월 소제마을 일부 주민들이 시청 앞에서 보상비 현실화 등을 요구하며 집회를 하고 있다.     ▲ 1974년 여수국가산단 배후단지로 지정·고시된 이후 개발이 번번이 미뤄지고 민간투자 방식도 무산된 소제지구 인근에 걸린 현수막(지난해 7월). 여수시는 소제지구에 대해 공영개발을 추진하고 있다. 하지만 일부 주민들은 보상비가 실거래가에도 못 미칠 것이라고 우려하면서 공영개발 방식에 반대, 시를 상대로 행정소송을 제기했으나 패소했다. (사진=마재일 기자)

공영개발은 순기능과 역기능이 있다. 순기능은 토지수용방식이므로 토지가를 저렴하게 보상하고, 협의 매수를 해야 하는 민간 개발에 비해  빠르게 사업을 진행할 수 있다. 그만큼 금융비용 등도 절감할 수 있고, 공영개발로 얻어진 이익금은 지자체가 수익을 가져올 수 있어 시민을 위해 사용할  수 있다는 장점도 있다. 그리고 설계 과정에서 공익적 내용을 더 많이 포함할 수 있다. 문제는 이 같은 순기능 대부분이 상대적으로 토지주들의 저 보상에 따른 것이라는 데 있다. 공영개발이라는 미명 하에 토지보상을 적게 해주고 남긴 수익금으로 사실상 ‘선심성 잔치’를 한다는 지적을 받는 이유다.

공영개발의 장점은 저렴하게 택지를 조성해 시민에게 값싸게 부지를 제공하고, 주차장 등의 공공시설을 민간업자보다는 더 많이 확보해 공공성을 최대한 높일 수 있다는 것이다. 그러나 ‘소제지구 토지이용계획도’대로라면 공공성과 방향성이 없는 단순 토지 분양 사업으로 전락할 것이라는 우려가 벌써 제기된다. 쉽게 말하면 지자체는 땅장사하고 민간업자의 수익은 극대화하는 구조가 될 수밖에 없다는 것이다. 이런 면에서 소제지구 택지개발은 집값 안정, 미래 도시의 흐름을 반영한 종합적으로 접근할 필요가 있지만, 과거 택지개발 방식에서 한 치도 벗어나지 못하면서 과거 택지개발의 문제를 되풀이하는 것 아니냐는 우려도 나온다.

이에 공영개발 과정에서 발생하는 이익에 대해 시민에게 이익이 갈 수 있는 장치가 요구된다. 공익적 목적을 개발 이익으로 달성할 필요성이 있다면 시민에게 최대한 이익이 가도록 상생 대책을 모색해야 한다는 것이다. 여수시의회 송하진 의원은 “지금까지 웅천 등 택지개발 사업들을 보면 결국에는 민간업자, 아파트 업자에게만 이득이 가고 난개발로 시민불편만 따르는 사례가 발생했다. 소제지구는 공영개발인 만큼 공공성을 강화해 시민에게 이득이 돌아가게끔 고민해야 한다”라고 말했다.
 

▲ 소제지구 건축물에 의한 계획도.

획일적인 방식에서 벗어나 다양한 개발방식 도입 필요

시민의 지지를 받지 않고 소수의 이익으로 귀결되는 사업이라면 그런 일들이 발생하지 않도록 제도적 장치를 강화해야 한다. 공무원과 몇몇 기술전문가가 주도한 물리적 개발은 부분적으로 성공할 수 있지만, 시민 모두가 바라는 말 그대로 공영개발의 최대 효과, 즉 공공성 회복을 위해서는 기존 택지개발 방식을 뛰어넘는 무언가가 필요하다. 시민 주거복지에 실질적으로 이바지하고, 미래지향적인 택지개발 계획을 제시할 수 있도록 방향성을 잡는 것이 중요하다는 것이다. 공동 주택용지를 공공성 확보와 효과적인 택지개발을 위해 시간과 비용을 최소화할 수 있는 민간 제안 공모를 적극적으로 검토할 필요도 있다. 이를 통해 기부채납이나 공공기여금 등으로 공공성 확보가 가능하다.

획일적인 택지개발 방식에서 벗어나 민간 사업자의 다양한 제안을 받아들여 공공성을 최대한 확보하고 시민에게 이익이 돌아가는 개발이 느는 추세이다. 경기 안산시의 경우 장상 공공주택지구 개발을 위해 입체적 마스터플랜 설계 공모를 통해 당선작을 선정하고 종합적인 개발 방향 등을 담을 지구단위계획 수립을 위한 용역을 진행하고 있다.

시흥시청과 한국수자원공사가 추진하는 시화 멀티테크노밸리(MTV)의 거북섬 해양레저 복합단지 개발 사업은 한국수자원공사가 수익성 용지를 일괄 공급하고 민간 사업자는 개발이득금으로 시흥시청 소유 공공용지에 해양레저시설(인공서핑장) 설치한다.

한국수자원공사(K-water)가 추진하는 경기 화성 송산그린시티 블록형 단독주택용지(EE1~6블록) 개발 사업은 친환경 주택단지 조성을 위한 설계를 공모했다. 송산그린시티는 화성시 송산면 등 약 1200만 평 일대에 개발되는 수도권 최대 규모의 신도시로, 2030년 완공을 목표로 사업비 8조9000억 원을 투입해 조성 중이다. ‘수변도시’는 댐이나 호수, 하천 등 수변 자원을 활용해 물과 주거, 문화와 산업이 어우러진 도시를 말하는데 K-water는 획일적인 택지개발이 아닌 수변 공간의 재창조를 통한 친환경 복합도시를 조성한다는 계획이다.

화성시가 전국 최초로 추진하는 화성 동탄2 문화복합용지(8BL) 개발 사업 역시 기존 가격경쟁입찰 방식을 벗어난 지자체 협력형 문화콘텐츠 사업이다. 택지지구 내 수익성 시설에 대한 개발이득금으로 문화시설을 유치했다. 화성시는 동탄2 워터프론트콤플렉스 문화복합용지(8BL) 사업자로 선정된 ㈜동탄복합문화개발의 공공기여안을 기초로 ▶일자리 창출 ▶사회환원 ▶지역 주민 혜택 등 3가지 분야에서 경기도, 화성시, 사업자 등이 협의해 지역과 주민의 이익을 최대한 확보할 수 있는 방식으로 최종 합의안을 도출했다.

합의안은 일자리 창출을 위해 직영 시설 채용 인원 중 70%를 화성시민으로 우선 채용하고 가족 친화형 문화시설 이용 시 화성시민과 화성 시내 학교, 어린이집 등에 단체 할인하며 사회적 약자 1000명에게 5년간 문화 쿠폰을 지급하기로 했다. 또 지역환원의 하나로 문화공간 일부를 10년간 화성시에서 무상으로 사용토록 했다. 일자리도 만들고 창의적인 문화공간 조성을 통한 지역 상생 모델로 평가받는다.

 

▲ 화성시의 공공기여 약정기부서 전달식.

모두가 공감하고 만족하는 택지개발 사례 만들어야

미래 도시에는 유연한 사고, 창의적 발상, 지속 가능한 도전이 요구된다. 그러나 여전히 산업화 시대에 만든 경직된 국내 관련 법과 제도들은 이러한 변화의 발목을 잡는다. 그러다 보니 새로운 시도는 없고 결국 평범하고 뒤처진 관행에서 벗어나지 못한다. 산업화 시대의 발상과 시각에 머무는 온갖 굴레들과 구속에서 벗어나야 하지만, 여전히 환경, 건축, 도시, 경관, 도로교통, 항만 등의 차원에서 제정한 각종 개별법과 제도들이 상충하는 경우가 비일비재하다. 결국, 이 핑계 저 핑계로 고민 없이 도시는 적당하게 대충 개발된다. 이제는 이전과 유사한, 그저 그런 개발만을 반복하지 말고 이제는 상상력과 혁신이 동반되는 도시개발이 필요하다.

현대도시들은 정보통신기술(ICT)에 기반을 둔 스마트시티 개념을 속속 도입하고 있다. 여수시는 공영개발에 대한 로드맵을 제시할 필요가 한다. 공영개발을 앞세워 땅장사하는 것이 올바른 방향인지, 지역사회에서 꼼꼼히 따져봐야 할 대목이다.

새로운 택지지구는 만들어지는 데 왜 모두가 공감하고 만족하는 개발 사례는 나오지 않는 것일까. 본질적인 문제를 놓치고 있는 것은 아닐까. 도시개발 주체나 기획자들은 끊임없이 물어야 한다. 특히 ‘공영개발을 왜 하는가’에 대한 질문에 근본적인 고민을 해야 한다.

시장 주도적 개발 즉 민간개발업자가 추진한 사업들은 그동안 지역 주민들의 의견이 개발의 내용에 잘 반영되지 않는 경우가 많았다. 지역사회 공동체의 요구나 필요는 시장 주도적 개발 과정에 거의 반영되지 않는다. 시장 주도적 도시개발은 개발업자의 수익성 및 공간구조의 물리적 변화만 추구하지 그 지역의 사회적, 공동체적 문제들에 대해서는 별 관심을 기울이지 않는다.
 

▲ 지난해 전남개발공사가 개발을 추진하고 있는 여수 죽림1택지지구 인근에 걸린 현수막. (사진=마재일 기자)

▲ 2019년 5월 30일 시청 시장실에서 권오봉(오른쪽) 시장과 한국토지주택공사 백인철 광주전남지역본부장이 만흥지구 공공지원 민간임대주택 공급촉진지구 조성사업 기본협약을 체결하고 있다. 하지만 중촌 등 주민들의 강력한 반발을 샀다. (사진=여수시청)

이제는 도시개발을 통해서 공공성과 수익성이 어떻게 추구되며, 그 두 가치가 어떻게 상충하는지, 그리고 어떤 방식으로 타협을 이뤄나갈 것인가는 중요한 문제이다. 각 사업에 따라 공공성과 수익성이 도시개발을 통해 제 모습을 드러내는 방식이 다르기 때문이다. 물론 공공성과 수익성 두 마리의 토기를 모두 잡은 모델 찾기는 쉽지가 않다. 중요한 것은 사회적 합의이다. 지금까지 개발은 공공성 논의가 많이 부족했다. 수익성 추구가 우선했기 때문이다.

지난달 25일 서울 중구 조선호텔에서 열린 도시의 위기를 진단하고 지속 가능한 미래 도시를 모색하기 위한 ‘제1회 대한민국도시포럼’ 주제는 ‘포용’과 ‘혁신’이었다. 언론 보도를 보면 이날 전문가들은 도시를 입체적으로 바라봐야 하며 시대별로 어떻게 진화했는지도 다각적인 검토가 뒤따라야 한다고 했다. 사람이 중심이 되고, 그 누구도 소외당하지 않는 삶의 터전이 우리가 지향하는 도시의 모습일 것이지만, 100년 뒤에도 공유할 수 있는 도시를 만들기 위해 끊임없이 고민해야 한다는 것이다.

여수시 공무원들로 구성된 시책연구모임은 지난해 보고서에서 소제지구에 일체형 태양광 건물과 수소충전소, 사물인터넷을 적용한 주차장 등을 적극적으로 도입해 스마트시티 시범 도시로 가꾸자고 제안했다. 연구모임은 이 같은 시험을 통해 원도심 공동화와 SOC 유지비 증가, 저출산 고령화 등 각종 사회문제를 예방하는 거주환경으로 점차 전환하는 방안을 모색해야 한다고 했다. 공직사회뿐만 아니라 시민사회나 민간업자의 좋은 제안들을 받아들여 새롭게 개발되는 택지지구는 모든 혜택이 시민에게 돌아가는 구조를 만드는 것은 결국 지역사회의 몫으로 남는다.